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                  環(huán)評(píng)能不能管住政府失靈?法律保障需不斷完善 程序價(jià)值應(yīng)得到尊重
                  作者: 時(shí)間:2014-09-28

                  ◆本報(bào)記者謝佳瀝

                    新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第二十八條指出:“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和治理任務(wù),采取有效措施,改善環(huán)境質(zhì)量。”這無(wú)疑對(duì)地方政府依法履行環(huán)保責(zé)任提出了明確要求。
                    然而,一個(gè)讓各級(jí)環(huán)保部門尷尬的現(xiàn)實(shí)是,作為地方政府履行環(huán)保責(zé)任的重要一環(huán),環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在扎根中國(guó)幾十年后,依然存在嚴(yán)重的缺位。
                    長(zhǎng)期以來(lái),一些地方的環(huán)境質(zhì)量改善不盡人意,環(huán)境問(wèn)題層出不窮,其直接原因固然是各類主體的環(huán)境違法行為,但政府決策中對(duì)環(huán)境保護(hù)的忽視,環(huán)境影響評(píng)價(jià)未能真正進(jìn)入決策程序,無(wú)法從源頭及時(shí)遏制污染萌芽,也是一個(gè)重要因素。
                    因此,從依法治國(guó)的總體要求,從推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略部署出發(fā),應(yīng)盡快推動(dòng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)全面融入政府決策程序,促使政府決策程序的法制化、規(guī)范化。
                    環(huán)評(píng)無(wú)法進(jìn)入決策程序有哪些弊端?
                    根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》,環(huán)境影響評(píng)價(jià)是指“對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估,提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施,進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的方法與制度”。
                    很顯然,對(duì)政府決策的預(yù)測(cè)、評(píng)估和分析是環(huán)評(píng)重要內(nèi)涵。因此從制度存續(xù)的角度來(lái)看,如果環(huán)境影響評(píng)價(jià)無(wú)法進(jìn)入決策程序,往輕了說(shuō)可能導(dǎo)致制度執(zhí)行困難,往重了說(shuō)則會(huì)讓制度失去存在的意義,也讓圍繞這項(xiàng)制度建立的一系列法律法規(guī)、規(guī)章導(dǎo)則淪為“一紙空文”。
                    而從制度實(shí)施的影響來(lái)看,環(huán)境影響評(píng)價(jià)無(wú)法進(jìn)入決策程序容易導(dǎo)致政府決策質(zhì)量的低劣、環(huán)境履責(zé)的缺位、執(zhí)政理念的偏頗、公信力的下降,最終造成環(huán)境問(wèn)題積重難返。
                    按理說(shuō),環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度具有法律強(qiáng)制性,不可能也不應(yīng)該進(jìn)不了政府決策程序,但因?yàn)榉N種原因,這一情況并不鮮見,且存在于環(huán)境影響評(píng)價(jià)的各領(lǐng)域。
                    在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)領(lǐng)域,全國(guó)各級(jí)環(huán)保部門查處的未批先建項(xiàng)目并不在少數(shù),這些項(xiàng)目或多或少都存在其他環(huán)境問(wèn)題。
                    近日有媒體報(bào)道,在享譽(yù)中外的世界文化遺產(chǎn)武當(dāng)山腳下,一個(gè)名為世紀(jì)武當(dāng)城鑫達(dá)國(guó)際影視城的項(xiàng)目,在未辦理環(huán)評(píng)手續(xù)的情況下開工建設(shè)。據(jù)調(diào)查,項(xiàng)目存在侵占丹江口水庫(kù)防洪庫(kù)容、未辦理水土保持方案審批手續(xù)等多個(gè)問(wèn)題。盡管相關(guān)部門作出了“停工”的處罰,項(xiàng)目仍在正常施工。
                    2005年松花江水污染事件后,原國(guó)家環(huán)?偩謫(dòng)了全國(guó)化工石化項(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)大排查行動(dòng)。調(diào)查結(jié)果顯示,全國(guó)化工、石化項(xiàng)目中有81%布設(shè)在江河水域、人口密集等環(huán)境敏感區(qū)域,有45%為重大風(fēng)險(xiǎn)源。由于缺少了規(guī)劃環(huán)評(píng)的把關(guān),我國(guó)的化工、石化行業(yè)在迅猛發(fā)展的同時(shí),也留下了巨大的環(huán)境隱患。近年來(lái)石化行業(yè)頻頻發(fā)生環(huán)境問(wèn)題,與此不無(wú)關(guān)系。
                    此外,西北農(nóng)林科技大學(xué)教授張忠潮指出,由于缺少更高層面的戰(zhàn)略環(huán)評(píng),一些政策失誤也帶來(lái)不小的環(huán)境問(wèn)題。遠(yuǎn)的如毀林開荒、圍湖造田等,近的如一些地方不顧具體條件大力扶持規(guī);笄蒺B(yǎng)殖導(dǎo)致農(nóng)村面源污染、農(nóng)藥過(guò)度使用導(dǎo)致土壤污染等,由于地方政府在制定政策時(shí)缺少了對(duì)環(huán)境因素的考量,導(dǎo)致政策實(shí)施后產(chǎn)生了嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題,有的還帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)惡果。
                    與分別處于決策鏈末端和中端的建設(shè)項(xiàng)目、行業(yè)或地區(qū)規(guī)劃相比,處于決策鏈源頭的宏觀政策顯然對(duì)環(huán)境更具全局性、持久性的影響,其決策失誤所造成的后果難以估量。
                    “環(huán)保系統(tǒng)要積極參與宏觀綜合決策,根據(jù)新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》,深入介入目前的國(guó)家和地方規(guī)劃體系,把環(huán)保的本質(zhì)要求體現(xiàn)在所有規(guī)劃中。”9月23日,環(huán)境保護(hù)部副部長(zhǎng)潘岳在2014年全國(guó)環(huán)境政策法制工作研討會(huì)上的講話,為環(huán)評(píng)今后一段時(shí)期的發(fā)展指明了方向。
                    現(xiàn)有環(huán)評(píng)制度存何缺陷?
                    從1973年的第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議上引入環(huán)境影響評(píng)價(jià)概念到今年9月《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則總綱》的實(shí)施,環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的建立和推行為我國(guó)的環(huán)境保護(hù)工作立下了汗馬功勞,一定程度上促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。
                    按照國(guó)際慣例,完整的環(huán)評(píng)體系應(yīng)當(dāng)包括項(xiàng)目環(huán)評(píng)、規(guī)劃環(huán)評(píng)、戰(zhàn)略環(huán)評(píng)(政策和法規(guī)環(huán)評(píng))3個(gè)層次,但目前我國(guó)現(xiàn)有的法律法規(guī)中,予以明確的只有建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)和規(guī)劃環(huán)評(píng)兩類。
                    由于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)開展時(shí)間最長(zhǎng)、相關(guān)規(guī)章制度最完善,所以其執(zhí)行情況最好,可以說(shuō)已經(jīng)成為政府相關(guān)決策過(guò)程中的一條“硬杠杠”。
                    而隨著2009年《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》的出臺(tái),地方政府也越來(lái)越重視規(guī)劃環(huán)評(píng)的把關(guān)作用。數(shù)據(jù)顯示,整個(gè)“十一五”期間,環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評(píng)估中心共審核218份規(guī)劃環(huán)評(píng)報(bào)告書,涉及城市規(guī)劃環(huán)評(píng)、區(qū)域規(guī)劃環(huán)評(píng)等多個(gè)領(lǐng)域。
                    雖然現(xiàn)行法律法規(guī)中沒有對(duì)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)予以明確,但事實(shí)上,相關(guān)的探索一直在進(jìn)行,其中較為典型的就是2009年啟動(dòng)的環(huán)渤海沿海地區(qū)等五大區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評(píng)和2012年啟動(dòng)的西部大開發(fā)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)。
                    總體來(lái)看,經(jīng)過(guò)幾十年發(fā)展,我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度已經(jīng)形成了比較完善的法律體系。但是,任何規(guī)則都是人類在特定的時(shí)空條件下,基于有限的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與理性認(rèn)知所構(gòu)建的,總是會(huì)有缺陷。近年來(lái),不少專家學(xué)者都曾為環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的完善建言獻(xiàn)策,提出了包括環(huán)評(píng)對(duì)象的范圍存在局限、環(huán)評(píng)程序不夠規(guī)范、法律責(zé)任不夠明確等諸多缺陷。
                    在這些缺陷中,影響最大的就是法律責(zé)任不夠明確。中國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、武漢大學(xué)教授蔡守秋指出,環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的成效主要取決于各方嚴(yán)格依法執(zhí)行既定程序,而明確各方法律責(zé)任就是環(huán)評(píng)制度能得到嚴(yán)格執(zhí)行的最好保障。
                    目前,無(wú)論是《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》還是《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》,在對(duì)各方法律責(zé)任認(rèn)定和責(zé)任追究方面都存在缺陷。因此常常存在各方不認(rèn)真履行其義務(wù)或職責(zé)導(dǎo)致出現(xiàn)環(huán)評(píng)違法問(wèn)題而又無(wú)法追究相關(guān)方面責(zé)任的情況。
                    《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中雖然規(guī)定了環(huán)保部門、規(guī)劃編制單位、建設(shè)單位、審批部門的相應(yīng)責(zé)任,但對(duì)決策者的法律責(zé)任未作任何規(guī)定。而《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》在設(shè)定規(guī)劃編制、規(guī)劃審批、審查小組的法律責(zé)任時(shí),主要著重于行政處分的相關(guān)規(guī)定。
                    責(zé)任的缺失造成了當(dāng)前環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作中的諸多問(wèn)題。我們看到,一些地方政府環(huán)評(píng)監(jiān)管不到位、責(zé)任不明確、把關(guān)不夠嚴(yán),重事前審批、輕事中事后監(jiān)管;一些不符合國(guó)家環(huán)保規(guī)定的建設(shè)項(xiàng)目盲目上馬,環(huán)保“三同時(shí)”制度不落實(shí);一些建設(shè)項(xiàng)目未批先建、擅自變更、未驗(yàn)先投、久試不驗(yàn)等環(huán)境違法問(wèn)題突出。
                    此外,作為環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中的重要主體,一些環(huán)評(píng)從業(yè)人員、環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)在利益驅(qū)使下弄虛造假,嚴(yán)重?cái)_亂了環(huán)評(píng)管理工作。
                    為此,環(huán)境保護(hù)部通報(bào)了包括廈門市環(huán)境保護(hù)科研所在內(nèi)的31家環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)“掛靠”環(huán)評(píng)工程師問(wèn)題的處理意見。3家機(jī)構(gòu)被取消建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)資質(zhì),1家機(jī)構(gòu)被降級(jí),另有多家機(jī)構(gòu)被責(zé)令限期整改。此外,環(huán)境保護(hù)部還對(duì)涉事的62名環(huán)評(píng)工程師給予了通報(bào)批評(píng)并注銷登記。
                    上述種種,造成環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度流于形式,嚴(yán)重?fù)p害了制度的嚴(yán)肅性、權(quán)威性和有效性。9月24日,環(huán)境保護(hù)部公布今年上半年環(huán)境行政處罰案件及涉嫌環(huán)境污染犯罪案件情況,根據(jù)通報(bào),違反環(huán)評(píng)及“三同時(shí)”制度仍是最主要的違法行為,占案件總量的51.57%。
                    如何保障環(huán)評(píng)進(jìn)入決策程序?
                    盡管環(huán)境影響評(píng)價(jià)的理念從上世紀(jì)六七十年代就引入中國(guó),但幾十年過(guò)去,若要回答環(huán)境影響評(píng)價(jià)是否已經(jīng)全面融入政府部門的決策程序這一問(wèn)題,誰(shuí)也不敢擲地有聲地給出肯定答案。
                    事實(shí)上,一套行之有效的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度需要堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)、規(guī)范的工作程序、完備的技術(shù)導(dǎo)則等多重保障。
                    正因?yàn)槲覈?guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在理論及操作層面上都存在一些不完善的地方,才造成了當(dāng)前環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度無(wú)法全面進(jìn)入政府決策程序的情況出現(xiàn)。
                    “求木之長(zhǎng)者,必固其根本;欲流之遠(yuǎn)者,必浚其泉源。”專家建議,從根本上來(lái)說(shuō),要保障環(huán)境影響評(píng)價(jià)全面進(jìn)入政府決策程序,就必須對(duì)現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)一步修訂完善。
                    蔡守秋認(rèn)為,現(xiàn)行的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》已經(jīng)顯現(xiàn)出滯后性、機(jī)械性,急需進(jìn)行相應(yīng)的修改:既包括在立法內(nèi)容上進(jìn)行完善,如明確戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià),引進(jìn)替代方案機(jī)制等,還包括在立法技術(shù)上做到內(nèi)容明確、前后一致,如增強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的可操作性。
                    盡管官方?jīng)]有承認(rèn),但不少專家學(xué)者認(rèn)為,新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》在第十四條指出“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織制定經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策,應(yīng)當(dāng)充分考慮對(duì)環(huán)境的影響,聽取有關(guān)方面和專家的意見。”或許是為《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的修訂埋下伏筆。
                    遺憾的是,在十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃中,并無(wú)修訂《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的“蹤跡”。而根據(jù)《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃重點(diǎn)工作部門分工方案》,“十二五”期間,環(huán)境保護(hù)部也僅是會(huì)同有關(guān)部門加強(qiáng)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等環(huán)境領(lǐng)域法律修訂的基礎(chǔ)研究工作。
                    上述現(xiàn)實(shí)情況意味著,短期之內(nèi),《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》不會(huì)有大的變動(dòng)。所以,在完善法律法規(guī)之外,規(guī)范行政程序是環(huán)境影響評(píng)價(jià)能夠全面進(jìn)入政府決策程序的另一個(gè)重要保障。
                    事實(shí)上,環(huán)境影響評(píng)價(jià)無(wú)法全面進(jìn)入政府決策的一個(gè)重要原因就是,政府環(huán)境行政決策權(quán)力得不到約束,尤其是得不到程序約束。湖南大學(xué)法學(xué)院副教授唐雙娥表示,環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為一種行政許可程序,其程序價(jià)值應(yīng)該得到尊重。
                    一方面,可以通過(guò)法律法規(guī)中設(shè)定相應(yīng)的程序違法責(zé)任條款加以保障。盡管《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的修訂尚無(wú)期限,我國(guó)也還沒有規(guī)范行政程序的專門法律,但各地的相關(guān)探索已有很多。截至2011年11月,全國(guó)已有21個(gè)省級(jí)行政區(qū)制定了專門的行政決策程序規(guī)定。如果這些法律保障能夠真正發(fā)揮作用,那么環(huán)境影響評(píng)價(jià)全面納入地方政府決策程序并非難事。
                    另一方面,就是通過(guò)一些行政等其他手段使政府重視決策程序的規(guī)范化。例如環(huán)境保護(hù)部的政策文件、部門規(guī)章,再例如目前各地正在探索的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制等。
                    “后者雖然沒有前者強(qiáng)硬,但是也能在一定程度上達(dá)到規(guī)范行政程序的效果。”唐雙娥表示。
                    
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                    美國(guó)司法審查保障決策有環(huán)評(píng)
                    環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是美國(guó)環(huán)境政策的核心制度。為保障這一制度進(jìn)入政府決策程序,除了業(yè)界和學(xué)界熟知的健全相關(guān)法律法規(guī)體系、完善的公眾參與機(jī)制等方面之外,美國(guó)在司法保障方面也做了大量的工作。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō),就是建立了對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的司法審查制度。
                    首先,美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》為所有聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)規(guī)范了可能對(duì)環(huán)境產(chǎn)生不良影響的活動(dòng)時(shí)所要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的實(shí)體法依據(jù),從而為環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的司法審查提供了法律依據(jù)。
                    其次,美國(guó)法院通過(guò)對(duì)大量有關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的訴訟所作的判決,形成了如下比較完整的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的司法審查實(shí)施制度。
                    一、關(guān)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)的訴訟資格。美國(guó)法院對(duì)訴訟資格的確認(rèn)采取一種比較寬松的態(tài)度,最大限度地保障了公眾監(jiān)督聯(lián)邦機(jī)構(gòu)按照《國(guó)家環(huán)境政策法》的要求進(jìn)行重大決策。在這類環(huán)境訴訟中,美國(guó)最高法院認(rèn)為,在許多人遭受同一種損害時(shí),他們中的任何一個(gè)人都有訴訟資格。在確認(rèn)原告的訴訟資格時(shí),最高法院要求原告舉證證明他受到了“事實(shí)上的損害”,而他所指控的政府的違法行政行為要與他所處環(huán)境的某部分遭受的損害之間存在因果關(guān)系。
                    二、關(guān)于對(duì)聯(lián)邦擬議行動(dòng)決策的司法審查。所謂聯(lián)邦擬議行動(dòng)決策,是指聯(lián)邦政府某個(gè)機(jī)構(gòu)有權(quán)力加以管理并控制的行為。審查內(nèi)容包括確定聯(lián)邦擬議行動(dòng)決策是否應(yīng)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境報(bào)告書的時(shí)間和范圍、環(huán)境影響報(bào)告書內(nèi)容等。對(duì)違反環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的聯(lián)邦擬議行動(dòng)決策,法院將予以司法否決。
                    三、關(guān)于司法救濟(jì)。在這類環(huán)境訴訟中,美國(guó)法院所給予的司法救濟(jì)形式通常是發(fā)布禁令,即要求行政機(jī)構(gòu)對(duì)某種行為作為或不作為,以保證環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的實(shí)施。所發(fā)布的禁令包括關(guān)于工程的取消、緩建、擬議行動(dòng)撤銷、須進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)、確定環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍等。
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